L’élaboration des règlements: Les principales étapes et la lisibilité

 

 

L’élaboration des règlements :

 

Les principales étapes et la lisibilité

 

Mars 1998

 

 

Ministère de la Justice et Conseil du Trésor
Department of Justice and Treasury Board

 

 

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Ce document est l’oeuvre du Comité des partenaires en lisibilité, constitué de représentants du ministère de la Justice, du ministère des Ressources naturelles, du Conseil du Trésor, d’Industrie Canada, de Transports Canada et du Secrétariat national à l’alphabétisation.

Les auteurs tiennent à souligner la précieuse collaboration de Vicki Schmolka.

Ont participé à l’élaboration de la version française les réviseurs jurilinguistes de la Section de la réglementation.

 

Also available in English under the title:
Developing Regulations : The Basic Steps and the Plain Language Approach

 

 

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TABLE DES MATIÈRES

L’élaboration des règlements :

les principales étapes et la lisibilité

 

Introduction

1. Les premières étapes

• 1.1 Définition de la question et des objectifs
  • (A) Principes
  • (B) Aide-mémoire
• 1.2 Évaluation des moyens d'atteindre les objectifs
  • (A) Principes
  • Diagramme 1 - Évaluation des solutions possibles
  • (B) Aide-mémoire
• 1.3 Mesures préalables à la rédaction
  • (A) Formation d’une équipe
  • (B) Détermination du cadre juridique fixé par la loi habilitante
  • (C) Élaboration d’une stratégie réglementaire et d’un plan de travail réalistes

2. Préparation de la démarche réglementaire

• 2.1 Consultation des utilisateurs et des administrateurs du secteur public
  • (A) Consultation des utilisateurs et des intéressés
  • (B) Consultation des administrateurs du secteur public
• 2.2 Établissement d’un plan détaillé
• 2.3 Choix des idées
• 2.4 Rédaction du résumé de l’étude d’impact de la réglementation (RÉIR)

3. Rédaction du projet de règlement

• 3.1 Deux façons de procéder
• 3.2 Style de rédaction et présentation

4. Style de rédaction clair et simple

• 4.1 Introduction
• 4.2 Les facteurs essentiels à la lisibilité
  • 1^° Identification du destinataire
  • 2^° Connaissance du message à communiquer
  • 3^° Structure logique et cohérente
  • 4^° Rédaction dans une langue que le destinataire comprend
    • (A) Termes justes
    • (B) Définitions
    • (C) Voix active
    • (D) Négations
    • (E) Phrases courtes
    • (F) Renvois
  • 5^° Choix d’un format qui facilite le repérage de l’information
    • (A) Titre unique
    • (B) Intertitres
    • (C) Notes marginales
    • (D) Table analytique et table des matières
  • 6^° Mise à l’essai pour vérifier la réalisation de l’objectif
• 4.3 Choix des éléments à retenir
• 4.4 Exemple de révision selon les principes de lisibilité

5. Les tests visant les projets de règlement

• 5.1 Raison d’être
• 5.2 Avantages
• 5.3 Moment des tests
• 5.4 Participants
• 5.5 Matière
• 5.6 Marche à suivre
• 5.7 Coût

6. La révision du projet de règlement

7. Le processus réglementaire

• 7.1 Prépublication dans la Gazette du Canada Partie I
• 7.2 Recommandation du ministre
• 7.3 Recommandation du Conseil du Trésor
• 7.4 Prise du règlement
• 7.5 Enregistrement par le greffier du Conseil privé
• Diagramme 2 - Le processus réglementaire
• 7.6 Publication dans la Gazette du Canada Partie II

8. Comité mixte permanent d’examen de la réglementation

9. Conclusion

Documents de référence

 

 

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L’élaboration des règlements :

les principales étapes et la lisibilité

Introduction

Le présent guide s'adresse aux personnes de l’administration publique fédérale qui participent à l'élaboration des règlements, y compris les agents techniques, les chargés de politiques et les conseillers juridiques des services juridiques ministériels.

Ce guide remplit deux fonctions. Premièrement, il donne un aperçu du processus de rédaction des règlements. Bien que ce sujet ait déjà été abordé à maintes reprises, il n’existe encore aucun ouvrage sur les choix qui s'offrent aux personnes chargées de la réglementation fédérale et sur les documents qui peuvent les aiguiller dans ce domaine. Le guide expose les principales étapes à suivre pour élaborer un règlement et les documents de référence à consulter en la matière. La plupart de ces documents sont des publications du gouvernement fédéral, auxquelles s’ajoutent certains ouvrages sur la lisibilité.

Deuxièmement, le guide énonce les principes de lisibilité qui offrent des solutions de rechange à la méthode de rédaction traditionnelle. Ces principes s’appliquent tant au processus d'élaboration qu’à la terminologie et à la présentation des règlements et vont bien au-delà de la simple expression d’une idée par des mots et des phrases. La lisibilité est un processus qui commence, avant même la rédaction, par la formation d’une équipe et par la définition d’un objectif et du groupe cible, y compris ses besoins et ses aptitudes.

Nombreux sont les adeptes qui cherchent à promouvoir la simplicité et la clarté du langage réglementaire en appliquant les principes de la lisibilité. Il est bien évident que le mouvement de la lisibilité prend de plus en plus d’ampleur, en particulier dans le discours législatif.

in the early stages of applying plain language principles to regulations, but changes are being made.

Il existe une multitude de conventions en matière de rédaction des règlements. Ce guide ne prétend pas en traiter de façon exhaustive. Il vise plutôt à en dégager les procédés et techniques de lisibilité qui sont admis pour les règlements fédéraux. D'autres techniques de lisibilité sont en cours d'examen; elles seront communiquées aux personnes chargées de la réglementation dès leur approbation, puis incorporées au Manuel de la réglementation fédérale établi par la Section de la réglementation du ministère de la Justice. Par conséquent, il est important, au stade de la rédaction, d'utiliser le présent guide de concert avec le Manuel de la réglementation fédérale.

Les étapes décrites dans le présent guide réunissent les méthodes traditionnelles et les nouvelles méthodes de rédaction axées sur la lisibilité. Certaines étapes telles la prise, l'enregistrement et la publication sont bien connues de tous ceux qui participent au processus réglementaire. D'autres éléments, tels l'importance du travail d'équipe, la consultation et les tests d'utilisation, sont novateurs et s’inspirent des principes de la lisibilité. Lors de l’élaboration d’un règlement, il se peut que des contraintes de temps et de ressources ne permettent pas de suivre toutes les étapes énoncées dans ce guide. Dans une situation d'urgence, par exemple, il serait justifié de ne pas mener de tests d'utilisation ou de limiter les consultations. Quoi qu’il en soit, une évaluation de chaque projet de règlement s’impose pour jauger l’importance de chaque étape dans l’atteinte des objectifs visés.

 

 

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1. Les premières étapes

 

1.1 Définition de la question et des objectifs

Si un texte est bien rédigé, c'est que son auteur sait ce qu'il veut dire et peut bien le dire. Une bonne rédaction présuppose une politique claire et précise. Il existe de toute évidence d'autres éléments importants : structure appropriée, termes bien choisis, style clair, bonne présentation et tests d'utilisation. Toutefois, sans une politique bien établie au départ, les autres éléments ne permettront pas à eux seuls de combler les lacunes. Le règlement sera de ce fait inefficace. Citons à ce propos Boileau :

Cette pensée, qui date de 1674, a encore sa place de nos jours. Dans un règlement, tout comme dans un autre texte, l'objet de l'écrit est de transmettre un message. L’objet d’un règlement est d’énoncer des règles de comportement. Ces règles ne peuvent être exprimées de façon claire et précise que si elles sont bien définies dans l'esprit de celui chargé de la réglementation. D’où l’importance de bien définir les objectifs à atteindre.

Les principes et l'aide-mémoire ci-dessous aideront à déterminer la marche à suivre pour définir la question et fixer les objectifs à atteindre.

(A) Principes

Pour établir des règles claires, il faut d'abord définir clairement l’objectif à atteindre. Il peut s'agir non pas d'un problème au sens strict, mais d'une question ou d'une initiative qui demande l'établissement de règles de comportement. Il est essentiel de reconnaître et d'analyser les réalités de la situation que le ministère veut traiter. Pour ce faire, il y a lieu de déterminer les facteurs externes - économiques, culturels, sociaux et psychologiques - qui exercent habituellement une forte influence sur le comportement du groupe visé. Par conséquent, il ne suffit pas de conclure à l’existence d’un problème ou d’une situation, il faut aussi répondre aux questions suivantes :

• Pourquoi la situation exige-t-elle une intervention?
• Quel est le concours de circonstances qui a engendré la situation?
• Quelle est la gravité de la situation?
• À quelle fréquence se produit la situation?
• Quels sont les frais occasionnés par la situation?.

Pour avoir une idée juste de la question à traiter, il faut, dès le début du projet, constituer une équipe. Celle-ci réunit des experts techniques et juridiques du domaine en question. Le chef d’équipe peut alors, de façon éclairée, évaluer les risques des diverses options et décider de la solution à retenir. Une fois la question définie, il faut l'aborder dans le contexte juridique et gouvernemental. L'aide du service juridique ministériel et de la Section de la réglementation du ministère de la Justice peut être utile à cette fin.

L'analyse du contexte juridique et gouvernemental permet de dégager les points suivants :

• La question relève de la compétence du gouvernement fédéral et du ministère en cause : étape essentielle, car toute question se situant hors du champ de compétence ne peut être abordée, encore moins traitée.
• Les autres secteurs de l'administration publique ou les groupes d'intérêt qui sont visés devraient être consultés : étape recommandée pour assurer l'harmonisation et éviter le double emploi (consulter à cet égard les Lignes directrices en matière de consultation à l’intention des gestionnaires de la fonction publique fédérale).

(B) Aide-mémoire

√  Quelle est la question à traiter?

√  L'intervention du gouvernement est-elle justifiée?

√  Quel est l'objectif à atteindre et quel est le but de l'intervention?

√  Qu’est-ce qui a donné lieu à la question ou y contribue?

√  Quels sont les principaux intervenants?

√  dans quelle mesure les divers intervenants se sont-ils mêlés à la situation?

√  Quels facteurs externes influent sur le comportement?

• Les intéressés comprennent-ils et reconnaissent-ils la question?
• Comprennent-ils et reconnaissent-ils leur apport?
• Comprennent-ils et acceptent-ils les objectifs du gouvernement?
• Comprennent-ils et acceptent-ils le comportement qu'on attend d'eux?
• Sont-ils capables de se comporter de la façon souhaitée?
• Quels sont les facteurs économiques, culturels, sociaux ou psychologiques en jeu?
• Quels sont les moyens dont le gouvernement ou d'autres organismes disposent pour surveiller les résultats?

√  Quels sont les changements recherchés?

√  Dans quelle mesure est-ce que le changement est souhaitable ?

√  Quelles sont les meilleures méthodes à utiliser pour obtenir le résultat souhaité?

 

1.2 Évaluation des moyens d’atteindre les objectifs

Une fois la question définie, il convient d'examiner les solutions possibles. Quelle que soit la solution envisagée, il faut s'assurer que la loi habilitante a une portée suffisamment large pour permettre de régler la situation. Il y a lieu de consulter le service juridique ministériel pour s'assurer que la solution envisagée est viable sur le plan juridique. Il importe également de consulter les personnes susceptibles d'être touchées, directement ou indirectement, par les solutions possibles. Le diagramme 1 donne un aperçu des étapes et des points à prendre en considération au moment de l'évaluation des moyens d'atteindre les objectifs.

(A) Principles

Il est évident que l'une des façons d'atteindre les objectifs fixés consiste à recourir à la réglementation. Cette méthode présente toutefois des inconvénients, dont le principal est qu'elle requiert beaucoup de temps et d'argent. Avant de décider de recourir à la réglementation, il est essentiel de se demander s'il n'existe pas des solutions de rechange.

Parmi les solutions de rechange dont dispose le gouvernement, mentionnons la taxation, la propriété publique et la promotion du volontariat. Les points dont traite l'aide-mémoire suivant peuvent aider à déterminer la meilleure façon d'atteindre les objectifs. En effet, cet aide-mémoire, conçu comme outil d'analyse, peut aider à déterminer si d'autres solutions seraient tout aussi efficaces que la méthode traditionnelle de réglementation. À titre d'exemple, citons les solutions suivantes, dont certaines ne sont pas de nature réglementaire :

• Taxation (hausser ou baisser le coût d'un comportement donné, par ex., la taxe sur les cigarettes); dépenses (par ex., les subventions servant à l'achat de matériel de réduction de la pollution);
• Emprunts et garanties d'emprunt (par ex., pour l'adaptation des lieux de travail aux nouvelles normes de santé et de sécurité);
• Redevances d'utilisation (par ex., les droits d'élimination des déchets toxiques);
• Propriété publique;
• Persuasion (promotion du volontariat);
• Modification du droit privé (par ex., pour créer de nouveaux recours);
• Régimes d'assurance (par ex., le rajustement des primes pour obtenir un certain comportement).

Une autre option serait d'envisager d'autres formes de réglementation, comme dans les exemples suivants :

• Contrôle direct des produits (par ex., fixer la limite des prix des services publics);
• Contrôle des fournisseurs : entrée et sortie (par ex., contrôler le nombre de fournisseurs sur le marché par l'octroi de permis);
• Contrôle du processus de production;
• Contrôle de l'information;
• Droits de commercialisation.

Il se peut que la meilleure stratégie consiste à prendre des mesures incitatives pour renforcer les facteurs qui favorisent le comportement souhaité, ou à prendre des mesures de dissuasion pour affaiblir ou éliminer les facteurs qui encouragent un comportement indésirable.

Avant de décider de la façon de régler la situation, il est important de faire la comparaison des diverses solutions possibles. Si la solution retenue est la réglementation, il faut démontrer que les avantages en dépassent les coûts.

Les coûts entraînés par un projet de réglementation peuvent être nombreux et divers. Il peut s'agir notamment d'effets négatifs sur les entreprises (par ex., fardeau administratif et effets sur la compétitivité et l'innovation), sur les consommateurs (par ex., augmentation du prix et gamme de produits moins étendue), sur les administrations publiques (par ex., coûts de l'observation et du contrôle d'application et coûts administratifs), sur l'environnement ainsi que sur la santé et la sécurité. Dans le cas des règlements de grande portée ayant d'importantes répercussions financières, un instrument de diagnostic utile est le test de l'impact sur les entreprises. Par exemple, ce test a permis de démontrer, lors de l'évaluation des projets de recouvrement des coûts, que les entreprises canadiennes débutantes ont souvent de la difficulté à trouver les fonds nécessaires pour obtenir les approbations requises. Par conséquent, on a tenu compte de cette constatation au moment de décider de la façon de mettre en euvre des programmes de recouvrement des coûts dans de telles circonstances.

Voici un aide-mémoire qui peut être utile pour trouver la solution la plus pratique à retenir.

 

 

Diagramme 1 - Évaluation des solutions possibles

 

 

(B) Aide-mémoire

√  Quels sont les instruments (directives, règlements, énoncés de politique) et les méthodes (mesures incitatives et mesures de dissuasion) qui permettront d'obtenir le résultat escompté?

√  Comment appliquer chacune des solutions considérées?

√  Dispose-t-on des ressources nécessaires?.

√  Mettre en oeuvre une solution sans ressources peut engager la responsabilité de la Couronne.

√  Quels sont les avantages comparatifs de chaque solution?

√  Comment chaque solution peut-elle modifier les principaux problèmes relevés?

Les diverses solutions possibles, de nature réglementaire ou autre, assurent la réduction du risque à des niveaux différents. Il convient donc de faire l'évaluation de chacune de ces solutions selon les critères suivants :

• Est-elle légale? La Loi constitutionnelle confère le pouvoir de légiférer (et de gouverner); elle prévoit le partage des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les provinces. La Charte canadienne des droits et libertés vient restreindre la façon dont ces pouvoirs peuvent être exercés. Il faut s'adresser au conseiller juridique de votre service juridique ministériel pour faire examiner la question.
• Est-elle efficace? Comment la solution renforcerait-elle ou affaiblirait-elle les facteurs influençant les comportements qui ont donné naissance à la situation? Dans quelle mesure serait-il difficile et coûteux de déceler un manquement?
• Est-elle efficiente? Une solution est efficiente si les avantages qu'elle présente dépassent son coût. Il s'agit d'une analyse à deux volets : effets quantifiables et effets non quantifiables.
• Est-elle équitable? Qui gagnerait et qui perdrait? Dans quelle proportion? Comment cela changerait-il les positions respectives des divers intéressés?
• Est-elle trop interventionniste? Combien de personnes seraient touchées par cette méthode d'intervention? À quel point les normes de comportement seraient-elles détaillées? S'agit-il de macrogestion ou de microgestion? De quel genre de directives aurait-on besoin? Si, par exemple, une norme s'impose, peut-on se contenter de préciser le rendement recherché ou fautil traiter des caractéristiques de conception technique? Quelle est la nature du comportement étudié? Est-ce un comportement qui est généralement reconnu comme étant l’affaire du gouvernement ou devrait-on laisser à d’autres le soin d’agir?
• Dans quelle mesure est-elle visible? Le gouvernement est là pour servir la population. Celle-ci veut savoir s'il le fait, à quel moment et de quelle manière. Pour une solution donnée, sera-t-il évident que le gouvernement agit pour corriger la situation? Par rapport à d’autres solutions, celle-ci est-elle plus ou moins visible? Cette visibilité peut-elle être accrue par le biais d'annonces publiques et d'autres communications du gouvernement?
• Quels sont les délais? Il faut s'attendre à pouvoir préciser dans quel délai chaque solution peut être mise en oeuvre et dans combien de temps elle produira des résultats. Il se peut, par exemple, que la réglementation soit plus efficace, mais que sa mise en application nécessite de deux à trois ans. Par contre, le volontariat pourrait donner des niveaux de respect quelque peu inférieurs, mais sa réalisation pourrait prendre de six à douze mois.
• Est-elle appropriée? La solution doit permettre de corriger la situation et doit être perçue comme telle. Si elle ne permet pas d'attaquer de front les comportements qui ont donné naissance à la situation, on pensera que le gouvernement ne veut pas véritablement la corriger. Si elle n'est pas concrète, si elle est trop floue et si elle ne comporte pas de précisions définissant les résultats escomptés, elle sera perçue comme un écran de fumée.

√  Quelle combinaison ou quels types de solutions seraient les plus indiqués? La plupart du temps, les facteurs qui influencent le comportement à modifier sont complexes et étroitement liés. Il est donc souhaitable d'envisager un assortiment de techniques pour traiter tous les aspects de la question. La plupart des systèmes de réglementation ont recours à un ensemble de techniques de modification du comportement. Il y a, à l'avant-plan, les activités qui favorisent le respect, notamment, la formation, les communications publiques et l'aide financière. Les différentes exigences à respecter se retrouvent souvent à la fois dans la loi et dans le règlement. Par exemple, un régime d'octroi de permis permet de contrôler le nombre de fournisseurs pour un produit donné et il peut aussi prévoir des normes et le contrôle des prix.

 

Mesures préalables à la rédaction

Si, après étude des solutions possibles, il est déterminé qu’un pouvoir législatif permet le recours à la réglementation, il faut envisager soit la modification d'un règlement existant, soit la rédaction d'un nouveau règlement. Dans les deux cas, le processus comporte les étapes suivantes :

(A) Formation d’une équipe

Une fois prise la décision de rédiger un nouveau règlement ou de modifier un règlement existant, il faut constituer une équipe de personnes qui servent de principaux contacts. Idéalement, l'équipe se compose de représentants de tous les groupes qui doivent participer au projet : un chef de projet, un conseiller technique, un conseiller juridique du service juridique ministériel, deux rédacteurs de la Section de la réglementation du ministère de Justice (un pour la version française et un pour la version anglaise) et un représentant de tout autre groupe pouvant contribuer à l'effort de rédaction. Les règlements sont rédigés dans les deux langues officielles; une version n'est pas une simple traduction de l’autre version. L'équipe doit donc compter des personnes compétentes dans chaque langue officielle.

Pour favoriser l’interaction et souligner les rôles complémentaires des divers membres de l'équipe, il y a lieu de définir, dès le départ, les rôles et les responsabilités de chacun et de s'assurer qu'ils sont bien compris. Il n'est peut-être pas nécessaire que tous les membres de l'équipe participent à chaque réunion, mais il est essentiel que l'équipe sache qui contacter en cas de besoin.

Il convient de signaler que les rédacteurs de la Section de la réglementation, grâce aux rapports qu'ils entretiennent avec les autres membres de l'équipe, sont plus en mesure de composer avec les exigences des clients et le contexte réglementaire. Ces rapports devraient permettre de réduire, voire d'éviter, les retards et les frustrations qu'engendre la découverte de problèmes à la fin du processus.

L'identification dès le départ des membres de l'équipe rend le processus plus efficace et permet d'économiser temps et argent.

(B) Détermination du cadre juridique fixé par la loi habilitante

La détermination du cadre juridique qu'impose la loi habilitante est cruciale : c'est ce qui permet à l'équipe de comprendre les contraintes de la loi. Ces contraintes reposent sur deux principes :

• L'autorité réglementante ne dispose d'autre pouvoir réglementaire que celui que lui délègue le Parlement par le biais de la loi habilitante.
• Elle ne peut agir que dans les limites du cadre juridique fixé par le Parlement, tel qu'il figure dans la loi habilitante.

Pour déterminer le cadre juridique, il faut répondre aux questions suivantes :

• Qui peut exercer le pouvoir réglementaire?.
• Quelle est l'étendue du pouvoir réglementaire, compte tenu du libellé de la loi?
• Dans quelle mesure le titulaire du pouvoir réglementaire peut-il déléguer celui-ci?

Les rédacteurs de la Section de la réglementation sont experts dans le domaine de la législation déléguée. Les conseillers juridiques du service juridique ministériel sont les spécialistes pour les questions juridiques relevant de la compétence du ministère. Ensemble, ils peuvent conseiller les autres membres de l'équipe sur la marge de manoeuvre dont celle-ci dispose sur le plan juridique.

(C) Élaboration d’une stratégie réglementaire et d’un plan de travail réalistes

Les membres de l'équipe doivent élaborer une stratégie et établir un plan de travail. Ce plan doit tenir compte, de façon réaliste, de toutes les étapes de la préparation du projet, de sa mise en vigueur et de son contrôle d'application. Une fois le plan établi, il faut faire l'estimation des ressources nécessaires et déterminer si elles sont disponibles.

 

 

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¹ Nicolas Boileau-Despréaux (1636-1711), Art poétique [1674], canto I, l. 153

 

 

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2. Préparation de la démarche réglementaire

 

2.1 Consultation des utilisateurs et des administrateurs du secteur public

Le processus de réglementation ne peut être équitable et transparent sans la consultation. Si le temps et les ressources le permettent, il peut être utile de faire participer les chargés de politiques et les rédacteurs au processus de consultation. Il en résultera une meilleure compréhension des rapports entre les utilisateurs et les personnes chargées de la réglementation et, par conséquent, des règlements plus efficaces. Selon l'étendue de la consultation et la forme qu'elle prendra, la participation de recherchistes peut aussi être utile.

La consultation est menée essentiellement auprès de deux groupes : les utilisateurs et les intéressés, d'une part, et les administrateurs du secteur public, d'autre part. Les deux groupes devraient être consultés en même temps, car leurs préoccupations divergentes sur le plan de la politique peuvent influer considérablement sur le produit fini. Il est préférable de consulter les intéressés très tôt dans le processus (voir la section 1.2) pour éviter de choisir une solution inefficace ou inappropriée.

En principe, l'examen des objectifs de la politique est d'abord fait par la personne chargée de la réglementation qui consulte ensuite à ce sujet les utilisateurs et les intéressés. La politique est constamment soumise à des tests destinés à en vérifier l'efficacité, et les rajustements nécessaires sont apportés au fur et à mesure.

La consultation consiste à choisir des groupes cibles et à rédiger des questions permettant de faire ressortir les éléments essentiels. Les méthodes choisies sont adaptées au besoin selon les utilisateurs. Si le ministère responsable dispose d'un service de recherche ou d’évaluation, il convient de le faire participer au projet. En effet, le personnel de ce service possède de précieuses connaissances sur la matière à réglementer. Il se peut par ailleurs que le ministère responsable dispose d'autres ressources qui pourraient être mises à contribution à l'étape de la consultation, par exemple la Section des affaires publiques de Transports Canada. La Section de la recherche et de la statistique, au ministère de la Justice, peut aussi prêter son concours à cet égard. Elle a l'expérience de la recherche et possède des connaissances de fond dans le domaine de la lisibilité. Elle peut donc assurer la liaison pour les discussions techniques avec le service de recherche du ministère responsable. Comme la recherche nécessite énormément de ressources, il est vital de tenir compte des ressources disponibles pour déterminer ce qui peut être accompli et par quel organisme.

La consultation peut s'effectuer sous forme de visites auprès de certains utilisateurs. Si le groupe des utilisateurs est relativement petit ou bien organisé, des réunions individuelles avec les représentants constituent probablement la meilleure solution. Si le groupe n'est pas homogène ni bien organisé, il faudra établir un groupe-échantillon représentatif et le consulter pour que le processus soit valable, peut-être sous forme de discussions de groupe. La consultation peut également se faire par le biais de bulletins, de conférences ou de moyens électroniques, tels que l’Internet, qui s'adressent expressément aux clients visés.

(A)    Consultation des utilisateurs et des intéressés

La première étape consiste à définir et à consulter les utilisateurs du projet de règlement et les intéressés. Le groupe des utilisateurs peut être très varié, allant des personnes chargées de la réglementation et des agents d'exécution du ministère jusqu'aux représentants du grand public.

Pour leur part, les intéressés sont ceux qui ne sont pas directement visés par le règlement, mais qui ont tout de même un intérêt dans le domaine en question. Il peut s'agir d'autres ministères fédéraux, d’autorités provinciales, d'organismes municipaux, d'organisations internationales, d'associations industrielles ou d'organismes de consommateurs. Par exemple, dans le cadre d'un règlement sur l'environnement, les utilisateurs seraient les entreprises assujetties aux normes relatives aux émissions, tandis que les intéressés seraient les membres du grand public. Il est essentiel de définir le groupe des intéressés afin d’avoir un processus de consultation équilibré et productif.

(B)    Consultation des administrateurs du secteur public

Il est tout aussi important d'identifier et de consulter les administrateurs du secteur public lors de l'établissement de l'énoncé de politique. La consultation des personnes chargées de la réglementation et des administrateurs à différents niveaux et de différents secteurs de l'administration publique est primordiale. Au nombre des administrateurs du secteur public figurent :

• le Conseil du Trésor, si le règlement a des répercussions financières;
• les ministères ou les organismes centraux qui auront un rôle à jouer dans la mise en oeuvre du plan réglementaire (par exemple, lorsque l'on prévoit la collaboration de deux ministères);
• les ministères qui ont une expertise dans le domaine visé par le règlement (par exemple, le ministère de la Justice pour les questions touchant les droits de la personne, le ministère de l'Environnement pour les effets sur l'environnement et le ministère de l'Industrie pour les questions portant sur la concurrence).

À cette étape, il faut veiller à régler tous les conflits qui pourraient entraver la mise en oeuvre des mesures réglementaires. Même si les premières consultations auront permis de faire beaucoup de chemin, il peut être nécessaire de procéder à d'autres consultations, plus poussées, au fur et à mesure que le projet de règlement est peaufiné. La consultation permet d'avoir un énoncé de politique bien pensé et, partant, des instructions de rédaction ou un projet de règlement bien fondés sur le plan juridique.

L'énoncé de politique ayant fait l'objet de consultations, on peut maintenant entreprendre en toute confiance la rédaction du projet de règlement.

 

2.2 Établissement d’un plan détaillé

Avant la rédaction, il convient d'établir un plan détaillé du projet de règlement. La structure du règlement doit être logique. Les idées devraient s'enchaîner logiquement de sorte que le lecteur ne soit pas obligé d'aller voir plus loin pour comprendre. Bien que l'ordre des dispositions ne soit pas soumis à des règles strictes, la logique et une lecture aisée demeurent les considérations de première importance. Habituellement, les définitions paraissent au début du texte et viennent ensuite les règles générales, les règles particulières, les peines et les exceptions. Même s'il n'est pas toujours possible de respecter cet ordre, il faut tenter d'établir un plan logique et cohérent.

Le plan permet de veiller à ce que le texte soit complet et que tous les aspects de la question soient traités. Il est alors plus facile de repérer les éléments manquants et les erreurs de conception. Les problèmes doivent être réglés sur-le-champ. Ils peuvent résulter d'un simple oubli ou ils peuvent signaler une erreur fondamentale dans l'élaboration de la politique. Dans un cas comme dans l'autre, il faut les régler avant le début de la rédaction.

Il est d'ordinaire peu efficace de commencer la rédaction avant que la politique soit établie. Toute économie de temps qui semble ainsi réalisée sera éventuellement perdue. Dans une certaine mesure, la rédaction constitue inévitablement un test du bien-fondé de la politique. Elle donne lieu à de nouvelles idées de politique qui à leur tour soulèvent des questions juridiques. Celles-ci doivent être évaluées et peuvent donner lieu à un raffinement du plan réglementaire. Il faut cependant éviter de rédiger et de réviser pendant que la politique de base évolue. Les tests d'utilisation ne doivent pas ramener sur le tapis des questions de politique non tranchées.

 

2.3 Choix des idées

Lors de l'élaboration d'un règlement, il faut se rappeler que tout changement postérieur à la prise d'effet doit suivre un processus réglementaire qui est long et, compte tenu du nombre d'intervenants, coûteux. Pour réduire les modifications au minimum, il importe de distinguer les idées essentielles à inclure dans le règlement de celles qui peuvent figurer ailleurs. Le règlement en soi établit des normes de comportement générales et leurs critères d'application. Les documents administratifs tels que les lignes directrices et les directives peuvent servir à expliquer l'application de ces critères à des cas particuliers, mais ils n’ont pas le même effet juridique.

Idéalement, il faut évaluer chaque article en fonction de la fréquence de ses modifications. Il faut également considérer à quel point le règlement devrait être détaillé. En règle générale, plus un règlement est détaillé, plus sa lecture est ardue et plus fréquentes sont les modifications. Par conséquent, les détails non essentiels à l’atteinte des objectifs devraient figurer dans l'énoncé de politique.

 

Rédaction du résumé de l’étude d’impact de la réglementation (RÉIR)

La présente section porte sur la rédaction du résumé de l'étude d'impact de la réglementation (RÉIR) qu'exige la politique de réglementation du gouvernement fédéral. Il constitue la preuve que toutes les exigences de cette politique ont été respectées lors de l'élaboration du règlement. Il comporte six parties.

• Description - Explique pourquoi le règlement est pris et comment il s'appliquera.
• Solutions envisagées - Énonce et explique les autres options envisagées.
• Avantages et coûts - Quantifie les répercussions du règlement.
• Consultations - Donne la nature des consultations avec les usagers et les intéressés.
• Respect et exécution - Énonce les moyens prévus pour le contrôle d’application.
• Personne-ressource - Identifie la personne la mieux indiquée pour répondre aux questions.

La liste de vérification suivante permet au rédacteur de rendre son RÉIR conforme à la politique de réglementation fédérale.

√  Style de rédaction:

• Les conclusions auxquelles vous voulez mener le lecteur apparaissent-elles clairement à votre esprit?
• Avez-vous traité des points intéressant le lecteur?
• Vos arguments mènent-ils logiquement à vos conclusions?
• Avez-vous commencé par les idées importantes?
• Vos phrases sont-elles courtes et votre libellé est-il clair?
• Avez-vous limité l’emploi des termes techniques?

√  Description

• Avez-vous défini la question succinctement?
• Le lecteur verra-t-il rapidement s'il est visé par le règlement et de quelle façon?
• Avez-vous expliqué pourquoi ce règlement s'impose?
• Avez-vous indiqué la solution que le règlement ou la modification est censé apporter?
• Avez-vous présenté succinctement le contexte du règlement?

√  Solutions de rechange

• Avez-vous décrit clairement les solutions de rechange au règlement ou les autres formes de réglementation envisagées?
• Avez-vous expliqué pourquoi vous avez écarté les solutions de rechange?

√  Avantages et coûts

• Avez-vous montré que vos prévisions des coûts et avantages sont réalistes compte tenu de l'impact du règlement?
• Quelle est l’analyse des avantagescoûts?
• Avez-vous déterminé quels groupes ou intérêts supporteront le coût du règlement et lesquels en tireront profit?
• Avez-vous inclus des analyses quantitatives des répercussions, des frais d'application et des avantages directs du règlement, ainsi que toute répercussion sur l'inflation et l'emploi?
• Avez-vous inclus les coûts pour le secteur privé, le public et le gouvernement, y compris les coûts du contrôle d'application?
• Avez-vous réalisé une évaluation qualitative des effets qui ne se prêtent pas à une analyse quantitative détaillée?
• Avez-vous dégagé les effets environnementaux possibles?

√  Consultations

• Le règlement figure-t-il dans les Projets de réglementation fédérale ainsi que dans la Part I Gazette du Canada Partie I s’il n’est pas exempté de la prépublication?
• Qui a été consulté?
• Quels mécanismes de consultation ont été utilisés?
• Quels sont les résultats des consultations et de quelle façon le règlement a-t-il été changé par suite de celles-ci?
• Avez-vous identifié des groupes qui s'opposent au règlement (les avezvous nommés dans une note supplémentaire aux ministres)?
• Si le texte du projet de règlement a été modifié pour tenir compte des observations reçues après sa prépublication, avez-vous révisé le texte du RÉIR en conséquence?

√  Respect et exécution

• Dans le cas d'un nouveau règlement, avez-vous expliqué le fonctionnement des mécanismes de contrôle d'application et indiqué les peines pour les manquements?
• Avez-vous décrit les moyens utilisés pour déceler les manquements?
• Dans le cas de la modification d'un règlement existant, avez-vous indiqué de quelle façon celle-ci change la nécessité d'un contrôle d'application?

√  Personne-ressource

• Avez-vous indiqué une adresse assez complète pour permettre aux personnes qui ne connaissent pas l'administration publique fédérale de joindre facilement la personneressource et avez-vous donné un numéro de téléphone, un numéro de télécopieur et une adresse de courrier électronique?

 

 

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3. Rédaction du projet de règlement

 

3.1 Deux façons de procéder

À l'heure actuelle, la rédaction d'un règlement peut se faire de deux façons, chacune pouvant être adaptée à des circonstances particulières. Ou bien les rédacteurs de la Section de la réglementation rédigent le règlement selon les instructions du ministère, ou bien ce dernier rédige luimême le projet de règlement et le soumet pour examen à la Section de la réglementation. Dans les deux cas, les instructions ou le projet de règlement doivent être produits dans les deux langues officielles

Si l'on procède par instructions, celles-ci doivent être suffisamment détaillées pour constituer le fondement d'un projet de règlement. Non seulement les rédacteurs ont besoin d'instructions détaillées sur l'objectif visé, mais aussi les chargés de politiques et les administrateurs du ministère doivent savoir ce qui est précisément envisagé. Pour rédiger des instructions, il y a lieu de se demander « Qui est responsable de faire quoi, quand et comment? ». Il est parfois possible d'utiliser un autre règlement comme modèle en indiquant les changements nécessaires.

Le chef de l'équipe du projet décide de la façon de procéder, compte tenu de l'efficience. Il examine tous les facteurs pertinents, dont les ressources disponibles, le délai d'exécution et la complexité du sujet traité. Comme il s'agit d'un travail d'équipe, tous les membres de l'équipe doivent rester en communication au cours des travaux de rédaction et de révision.

Les instructions ou le projet de règlement sont ensuite envoyés à la Section de la réglementation, accompagnés d'une lettre signée par le gestionnaire du ministère chargé du projet. Cette exigence fait en sorte qu'on ne perd pas de temps à élaborer un règlement qui n'a pas l'appui explicite du ministère responsable. Les rédacteurs peuvent indiquer à quel moment il est opportun d'envoyer cette lettre.

 

Style de rédaction et présentation

Le règlement doit être clair, précis et concis dans sa formulation. La rigueur doit guider le choix des termes et la construction des phrases. La présentation aussi est importante dans la réalisation d'un texte facile à lire et à comprendre.

Des règles de rédaction ont été établies pour assurer l’uniformité dans les règlements. Cependant, il peut y avoir lieu, dans certains cas, d'adapter la langue et la présentation au destinataire. Il est possible de rédiger de façon simple et concise - en évitant le jargon juridique, les renvois et autres éléments qui rendent un texte obscur - sans pour autant sacrifier la clarté ou la précision du texte. Cependant, le rédacteur peut être limité à cet égard, car il doit respecter la terminologie technique et juridique utilisée dans la loi habilitante ou dans la partie non modifiée du règlement en cause. La partie 4 du présent guide présente certaines techniques de rédaction qui peuvent être utiles à cette fin. Les documents de référence énumérés ci-dessous énoncent les règles de rédaction plus en détail.

La publication Pour un style clair et simple - Guide du formateur, produit pour le compte du Secrétariat national à l’alphabétisation, décrit les méthodes de rédaction et les styles de présentation axés sur la lisibilité qui peuvent rendre les textes plus faciles à lire et à comprendre. La plupart de ces méthodes peuvent servir à la rédaction des règlements. Par exemple, le lecteur se retrouvera plus facilement dans un règlement où il y a des notes marginales. Un autre moyen de faciliter la lecture est d'éviter les blocs de texte denses et ininterrompus. Toute proposition visant à rendre un règlement plus facile à lire et à comprendre devrait être communiquée aux rédacteurs de la Section de la réglementation. Ceux-ci l'analyseront en fonction des contraintes juridiques et pratiques éventuelles et, lorsque cela est possible, aideront le ministère responsable à la mettre en oeuvre

Pour simplifier le formatage des textes, la Section de la réglementation a créé des macros informatiques appelées « styles ». Elles permettent d'économiser le coût d'une étape intermédiaire de reformatage. Il faut communiquer avec la Section de la réglementation pour obtenir plus de renseignements à ce sujet.

 

 

 

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4. Style de rédaction clair et simple

 

4.1 Introduction

Les principes de base à appliquer pour rédiger les textes administratifs dans un style clair et simple sont énoncés dans le document intitulé Pour un style clair et simple - Guide du formateur produit pour le compte du Secrétariat national à l’alphabétisation. Bon nombre de ces principes s'appliquent également à la rédaction des règlements.

Autrefois, le droit réglementaire était exprimé dans une langue juridique et technique que peu de lecteurs pouvaient comprendre. La situation a grandement évolué depuis, grâce aux efforts de divers groupes et intervenants des secteurs public et privé. Le Groupe de jurilinguistique française du ministère de la Justice a publié en 1980 le Guide canadien de rédaction législative française pour aider la Commission de révision des lois à s’acquitter de son mandat, la révision de 1985 des lois fédérales d’intérêt public. La Section de la réglementation de ce ministère a, pour sa part, élaboré un manuel de rédaction dans les deux langues officielles, le Manuel de la réglementation fédérale, dans le but d’uniformiser les textes réglementaires. Par ailleurs, la Conférence sur l’uniformisation des lois, organisme réunissant des représentants du fédéral et des provinces, a conçu un protocole bilingue de rédaction législative afin de normaliser et d’uniformiser le style législatif aux paliers fédéral et provincial. D’autres efforts ont été déployés dans le secteur privé pour améliorer la lisibilité des textes juridiques. Tous ces efforts visent un but commun, la lisibilité des textes juridiques. Même si les ouvrages qui en sont le fruit ne sont pas expressément intitulés « manuel de lisibilité », les modèles et les solutions qu’ils proposent contribuent à la clarification du message juridique. Comme le précise Nicole Fernbach à la page 15 de son ouvrage La lisibilité dans la rédaction juridique au Québec :

« Même s’il n’y est pas question de lisibilité au sens précis du terme, tous ces efforts conduisent à une évaluation critique de la langue juridique et administrative. Lorsque l’on cherche à normaliser la langue, on fait oeuvre de clarification et, partant, de lisibilité. »

Il est évident que les ouvrages susmentionnés peuvent apporter une aide précieuse aux rédacteurs de règlements. Il est important de les consulter puisque le présent guide n’en reproduit pas le contenu.

On ne saurait trop insister sur l’importance de rédiger un règlement qui soit à la fois clair et facile à comprendre par le destinataire. Les recherches démontrent que la majorité des personnes visées par un règlement l'observeront volontairement si elles comprennent bien ce qu'elles ont à faire. Par conséquent, la rédaction d’un règlement dans un style clair et simple ne peut que favoriser un plus grand respect, sans pour autant en affaiblir la force exécutoire. La rédaction du texte a un impact direct tant sur le respect par les personnes visées que sur le contrôle d’application exercé par l’administration

Le choix d'un style clair et simple pour la rédaction des règlements présente les avantages additionnels suivants :

• une réduction du nombre de documents d'appoint, tels des brochures et des feuillets d'information, servant à expliquer le contenu des règlements;
• une diminution du nombre de demandes de renseignements de la part des utilisateurs des règlements;
• une réduction des besoins en cours de formation et en manuels d'interprétation pour les agents chargés du contrôle d’application.

Bref, l'exécution du plan réglementaire sera plus efficace et plus économique s'il y a au départ un règlement que le destinataire peut comprendre aisément. Le concept de la lisibilité a pris beaucoup d’ampleur au cours des dix dernières années et tend à se définir par les procédés et les méthodes qui s’en dégagent. Les éléments qui caractérisent la lisibilité sont exposés en détail dans la prochaine section du guide.

 

4.2 Les facteurs essentiels à la lisibilité

Les facteurs essentiels à la rédaction d'un règlement clair et facile à comprendre sont les suivants :

1^º identification du destinataire;

2^º connaissance du message à communiquer;

3^º structure logique et cohérente;

4^º rédaction dans une langue que le destinataire comprend;

5^º choix d’un format de présentation qui facilite le repérage de l’information;

6^º mise à l’essai pour vérifier la réalisation de l'objectif.

 

1^º Identification du destinataire

Pour bien communiquer un message, il faut d'abord savoir à qui il s'adresse. Le règlement peut viser soit un seul groupe, soit plusieurs groupes, soit le grand public. Voir la section 2.1(A) pour plus de détails.

Pour comprendre les besoins du destinataire du règlement, il est important de tenir des consultations, les premières étant auprès des chargés de politiques et des agents des services opérationnels du ministère responsable. Il y aurait lieu d’inviter les rédacteurs de la Section de la réglementation à faire partie de l'équipe chargée des consultations. Cela leur permettrait de mieux saisir les questions fondamentales de politique et de mieux comprendre

l’historique du projet de règlement. Bien entendu, le rôle des rédacteurs ne serait pas de vérifier si les consultations sont adéquates.

La consultation du destinataire vise deux grands objectifs. Tout d'abord, elle fait connaître au rédacteur l'auditoire cible et les questions en jeu, d'où une rédaction plus éclairée. D'autre part, elle permet au destinataire de participer à l'élaboration du règlement, d'où un engagement plus grand de sa part et un respect accru du règlement.

Le choix du style de rédaction et de la terminologie doit se faire en fonction du destinataire du règlement. Il est donc important de bien identifier tant le destinataire que le milieu dans lequel il évolue.

2^° Connaissance du message à communiquer

Il importe d'avoir une politique bien arrêtée avant d'entreprendre la rédaction du règlement. Afin de s’en tenir à l’essentiel, il convient de dresser la liste des éléments à inclure dans le règlement et la liste des éléments qui peuvent être traités dans l'énoncé de politique.

Par exemple, on peut déterminer s'il faut vraiment rendre exécutoires tous les éléments du plan réglementaire. Si certains de ces éléments sont de nature purement administrative, on les incorporera dans l'énoncé de politique ministériel.

Il faut se rappeler que la réussite d'un plan réglementaire repose sur une bonne compréhension du message à communiquer. On doit donc prendre le temps de clarifier les principes qui sous-tendent le règlement ainsi que les détails de sa mise en application (par exemple, qui est responsable de faire quoi, comment et quand?). Bien souvent, les dispositions formulées dans des termes généraux qui manquent de précision ou de clarté sont la preuve qu'on a évité de résoudre une question difficile. Dans ces cas, la décision d'utiliser un libellé vague ne fait que remettre à plus tard la résolution du problème.

3^° Structure logique et cohérente

La plupart des gens consultent un règlement pour vérifier leurs droits et obligations dans une situation donnée. Ils ont alors besoin de renseignements ou cherchent une réponse à une question précise. Le rédacteur doit garder ce point à l'esprit lorsqu'il décide de la structure et de la formulation du règlement. Il faut que les renseignements sur une question donnée soient faciles à repérer. Le rédacteur a donc intérêt à se mettre dans la peau du destinataire et à structurer le texte en fonction des besoins de celui-ci.

S’il existe plusieurs groupes de destinataires qui ont des perspectives différentes, il est préférable que le rédacteur en choisisse une seule. Par exemple, si un règlement contient de multiples interdictions, ceux qui sont tenus de les respecter préféreront probablement que toutes les interdictions applicables à eux soient regroupées avec les autres dispositions les concernant. Cela leur permettrait de retrouver au même endroit les interdictions et les autres dispositions. Par contre, les agents d’exécution voudront peutêtre que toutes les interdictions soient présentées ensemble afin qu’ils puissent trouver plus aisément les dispositions dont ils doivent contrôler l’exécution.

Dans certains cas, il y a moyen d’éviter un tel choix. Si le règlement s’adresse à différents groupes, on peut le diviser en parties dont une pour chaque groupe ou encore prévoir un règlement distinct pour chaque groupe. De cette façon, chacun des groupes n’a qu’à consulter la partie ou le règlement qui le concerne.

Il existe d’autres moyens qui aideront le rédacteur à bien organiser le contenu de son règlement. Par exemple, la table des matières peut lui donner une vue d’ensemble du règlement et l’aider à regrouper les dispositions comportant des éléments communs.

Une structure logique est celle qui présente la règle générale avant les cas particuliers et qui énonce les exigences d'une procédure, telle la demande d'un permis, dans l'ordre chronologique des étapes requises.

L’uniformité de présentation est un autre élément qui facilite le repérage des renseignements recherchés. Ainsi, les définitions se trouvent habituellement au début du règlement et suivent l’ordre alphabétique de chacune des versions. Elles sont regroupées dans un seul article ou paragraphe pour permettre au destinataire de les retrouver plus facilement. Il peut toutefois arriver, si un terme défini n’est utilisé que dans un seul article, que la définition soit contenue dans celui-ci.

4^° Rédaction dans une langue que le destinataire comprend

Une fois le destinataire identifié, il faut choisir la façon la plus efficace de lui communiquer le message. Une bonne communication présuppose l'adaptation de la langue et du style de rédaction au destinataire. Par exemple, le destinataire d'un règlement portant sur un domaine hautement technique posséderait un niveau d'expertise suffisant pour comprendre les termes techniques et complexes qui y sont employés. Par contre, il n'en serait pas le cas pour le non-initié visé par le même règlement. Idéalement, il faut adapter la terminologie de chaque règlement de façon que tous les destinataires puissent comprendre le message.

Il y a toutefois des contraintes qui s'imposent. D’abord, il faut respecter les termes techniques utilisés dans la loi habilitante en évitant d’y substituer des synonymes dans le règlement. En effet, la jurisprudence démontre que les tribunaux présumeront, lorsqu’on emploie des synonymes, que l’on veut introduire une nuance ou une distinction de sens. Afin de simplifier l’interprétation et d’éviter de déborder le cadre juridique fixé par la loi, il est important de respecter les termes de la loi pour la rédaction du règlement.

Il y a d’autres points à considérer pour rédiger un règlement dans une langue claire et facile à comprendre. En voici les principaux.

(A) Termes justes

C'est au plan de la terminologie que le règlement peut gagner le plus en clarté et en accessibilité. Pour certains lecteurs, le plus gros obstacle à la lisibilité et à la compréhension d'un règlement est l'emploi de termes archaïques ou trop compliqués. Bien que le rédacteur soit tenu d’utiliser les termes techniques qui figurent dans la loi habilitante, il peut tout de même simplifier la formulation des dispositions.

Voici des exemples de termes susceptibles de simplifier la formulation.

 

Termes à utiliser

Instead of Automatically Using:	Try Using:
accomplish, perform	do
aforementioned, aforesaid	mentioned above
assist	help
by reason of	because
commence	begin
disseminate	send out, distribute
endeavour, attempt	try
exceeds	is more than
expiration	end
fix (a date)	set
furnish	give
hereby	by this
herein	in this regulation
in the event that, in the case of	if
on the part of	by
optimum	best, greatest, most
notwithstanding	despite, even though
preceding, prior to	before
provisions of these Regulations	these Regulations
pursuant to	under, in accordance with
said ("the said Regulations")	the, that, these
strategize	plan
submit	send, give
subsequent	after, following
such ("in such case")	that or the
therefor	for it
therein	in that place/document
thereof	of it
until such time as	until
utilize	use
where	if
whereby	by which
with a view to	to
with regard to/with respect to	about
without restricting the generality of the foregoing	but not limited to

 

This list is based, in part, on a list contained in Plain Language Clear and Simple. Refer to that document for more examples of simpler terms that you may be able to substitute, depending on the terminology of the relevant Act.

(B) Be Careful Using Definitions

Defined terms are more difficult for readers to understand because they cannot be accepted at face value. They oblige the reader to return to definitions at the beginning of the regulation for their meaning. In addition, the reader has to remember which words are defined because their usual meanings no longer apply. This can be a simple task if the regulations are short. However, in regulations of 300 sections, it is quite probable that the reader may forget that certain words are defined, especially if there are many definitions. For this reason, you should only define terms if their ordinary meaning is unclear or overly broad, or if some technical meaning is intended.

Despite these drawbacks, defined terms can have some advantages. They can be used to avoid the repetition of information each time a complex idea is mentioned. The details of the idea can be put into a definition so that the defined term will express them each time it is used. This may also simplify the drafting of the provisions that use the term, rather than loading them down with details. For example, "licence" may be defined to avoid the repetition of "a licence to fish on a recreational basis issued under section 3". When this sort of definition is introduced, be careful to choose a defined term that is appropriate to convey the contents of its definition.

When new regulations are being made, or an entire definition (sub)section is replaced, the opening words of the new definition (sub)section are "The definitions in this (sub)section apply in these Regulations". Each of the definitions that follows is made up of one or more complete sentences that end with a period.

For example:

(C) Use Gender-neutral Language

Avoid gender-specific references unless the reference is to persons of only one gender. Almost all regulations apply to both women and men, and they should be drafted in a way that reflects this. You should be particularly aware of gender-specific references in two types of situations.

The first involves terms that refer to officeholders or occupations, such as "chairman" and "fireman". Gender-neutral equivalents such as "chairperson" and "firefighter" should be used.

The second type of situation involves pronouns and possessives (he/she, him/her, his/her). A number of techniques are available here, including using a double term ("she or he", "him or her", "her or his") or using "they", "them" and "their" in the singular sense. Another option is to repeat the noun instead of using the pronoun or possessive.

(D) Use Verb Forms that are Clear and Easy to Understand

Alternatives to "Shall"

You can use "must" instead of "shall" in commands. Not only is "must" more commonly used, it is also unambiguous and avoids the possibility of "shall" being interpreted in a permissive sense. "Must" also works for prohibitions, as in "a form must not include…" In the context of limiting a power, you can say "A person may not…" or "No person may …".

Always be consistent within the regulations, whichever word you choose, and make sure when amending the regulations that the consistency carries over into unamended parts.

Be Careful about Using the Passive Voice

Sometimes regulations require or permit things to be done without making it clear who is to do them. The regulations concentrate on what is to be done instead of the person who may or must do it. This problem most often results from using the passive voice. For example,

Contrast this fuzzy, bureaucratic effect with the clarity of these sentences when redrafted using the active voice:

Passive sentences may also be legally unenforceable. Consider the following example:

This rule does not indicate who is responsible for keeping the dog on a leash. It could be the dog's owner or a person who is out walking the dog or a park official. If it is not clear who is responsible, the rule cannot be enforced.

Although the passive voice often creates problems, there are some situations where it is preferable. In a series of regulations, the first one may make it clear who is responsible for following the regulations. The subsequent regulations may be better drafted using the passive voice.

For example,

1. A person who brings a dog into a park must control the dog in accordance with these rules.
2. The dog must be restrained by a leash that is no longer that 5 m.
3. The dog must not be allowed to bark excessively.
4. Faeces deposited by the dog must be collected in a plastic bag and placed in a garbage can without delay.

In this example, the passive voice is preferable to repeating the phrase "a person who brings a dog into a park". Once it is clear who is responsible for compliance with the regulations, the focus should be on the dog.

Avoid turning verbs into nouns

Use a more concrete style of writing by using active verbs instead of nouns that are made out of verbs. For example, you should avoid the abstract style of "non-compliance with the regulations is subject to a penalty of…", since it often makes it harder to identify who is subject to the sentence. It is easier to understand a more concrete statement, such as "a person who does not comply with the regulations is liable to a penalty of…".

Verbs are often turned into nouns in situations where a simpler verb form of the same word will work. For example, "after consultation with" can be rendered more simply as "after consulting" and "after the issuance of the licence" is more straightforward when expressed as "after the licence is issued".

(E) Avoid Double Negatives

Try not to use double negatives, since it is much easier to understand positive statements.

For example:

Double negatives can also be avoided by using the phrase "at least" instead of "not less than" or by using the preposition "unless" or "without", instead of "if… not". For example,

(F) Pay Attention to Word Order in Sentences

The way words are put together in sentences has an important effect on how easily they can be understood. Traditional legal drafting often distorts the usual word order to achieve greater precision. This most often occurs when a complex series of ideas is compressed into a single sentence. Certain components of the sentence may have lengthy modifiers. The modifiers are placed next to the components they modify in order to avoid ambiguity about what they modify. For example, a verb modifier may be placed between the auxiliary and the main verb:

This sentence leaves the reader looking for the main verb while having to read subordinate material that makes no sense until the verb is completed. This split between the main verb and its auxiliary can be avoided by rewriting the sentence:

Another common problem is putting lengthy conditional clauses at the beginning of a sentence. This makes it difficult for the reader to find the main clause and understand what the sentence is about. In these cases, the reader has to read twice: once to find the main clause and a second time to understand the conditional clause and fit it together with the main clause.

This problem can be easily avoided by redrafting the sentence as shown above.

Finally, as noted above in the discussion about organizing regulations, exceptions to a general rule should follow the rule, not come before it. Long exceptions should be put in a separate sentence.

(G) Use Short Sentences

Few people can plough through a long, convoluted sentence and remember how it began. Usually, people have to read a long sentence over and over before they understand its meaning. This is particularly true of legislative sentences. Long, dense blocks of text are intimidating to most readers and make it very difficult for them to pick out the information they need.

Try to break up the information into components that the reader can recognize and understand. A long, convoluted sentence can be simplified by using paragraphs (discussed below under Formatting Features at p.26) or by dividing it into more than one sentence. Shorter sentences are easier to read and understand. They also often lead to a clearer description of the regulatory requirements, in contrast to long sentences with numerous modifying phrases. However, success is a matter of balance. Too many short sentences can make a text disconnected and threaten the relationship between the ideas that are being conveyed.

The following example shows how a long sentence can be broken up and made easier to read:

 

(H) Consider Using More than One Sentence in a Section or Subsection

A section or subsection should normally consist of a single sentence. However, more than one sentence may be used if

• the additional sentence is subordinate to the first or otherwise deals with the same idea;
• making it into a separate subsection would put undue emphasis on it; and
• the section or subsection does not become too long as a result.

For example,

A person directly affected by the decision is entitled to bring an appeal to the Minister. The person must give notice of the appeal to other directly affected persons.

(I) Avoid Excessive Cross-references

Cross-references are used to link ideas contained in different provisions of a set of regulations. The way cross-references are made has been simplified by sections 40 and 41 of the Interpretation Act. For example, you can refer to a subparagraph by writing "subparagraph 2(1)(a)(i)" rather than "subparagraph (i) of paragraph (a) of subsection (1) of section 2". In addition, it is unnecessary to add the phrase "as amended" in order to incorporate subsequent amendments to a referenced provision.

Traditional English drafting uses cross-references whenever a reference is made to something in another provision (section, subsection, paragraph, etc.). However, you can often rely on context when a provision (section, subsection, paragraph, etc.) refers to something in a neighbouring provision. Readers may be expected to read the provisions together. Having read the first one, they can carry forward its ideas into subsequent provisions, as long as there are no intervening provisions to disrupt the flow of ideas or introduce ambiguity.

The assumption that a series of provisions will be read together is particularly strong with subsections of a single section. By numbering them as subsections, the drafter indicates that they are closely linked and should be read as a group.

This assumption also applies when a heading is used to group a series of sections together. The heading indicates that the sections have a common theme and should be read together.

The following examples show how cross-references can be avoided by relying on context:

• 4. (1) A person who is at least 18 years of age may apply to the Minister for a licence to fish on a recreational basis.
  • (2)   "The" application must be in the prescribed form and be accompanied by the prescribed fee.
  • (3)   On receiving "the" application, the Minister may issue a licence to the person in the prescribed form and may specify terms and conditions in the licence.
  • (4)   "The" licence authorizes "the" person to fish on a recreational basis, subject to any terms and conditions specified in the licence.
  • (5)   A disposal permit may specify or impose requirements about
    • (a)   the quantity or concentration of "any substance that" may be released into environment either alone or in combination with any other substance from any source or type of source;
    • (b)   the places or areas where "the" substance may be released;
    • (c)   the commercial, manufacturing or processing activity in the course of which "the" substance may be released; and
    • (d)   the manner in which and conditions under which "the" substance may be released into the environment, either alone or in combination with any other substance.

5^th Use Formatting Features to Help your Readers

In addition to writing in language your readers can understand, you can also help them by using formatting features, such as titles, headings, marginal notes and tables of contents. These features will help readers find the information they need. Another helpful feature is the division of lengthy or complex sentences into indented paragraphs to make them easier to understand.

(A) One Title

Traditionally, there has been a long title and a short title for every set of regulations, other than amending regulations. The long title appeared in the order in council or other executive order used to make the regulations. The short title was set out in section 1 of the regulations. Once the regulations were made, the long title fell into disuse, and the regulations were referred to by their short title only (as they are in, for example, the Consolidated Index of Statutory Instruments).

The use of both long and short titles has created confusion for readers, and long titles are no longer used for regulations.

The short title should be as informative as possible about the subject matter of the regulations. However, as its name indicates, it should also be short and to the point.

(B)    Headings

Headings can be placed before groups of sections to indicate that they have a common theme or subject matter. Different levels of headings can also be used, depending on how the regulation is organized. For example, divide a regulation into parts with headings to indicate what they deal with. In turn, parts can be subdivided into groups of sections under a series of headings to indicate their subject matter with greater particularity.

(C)    Marginal Notes

Marginal notes are short notes printed in the margin beside sections or subsections to tell the reader what the provision is about. They also help the reader to find particular provisions. If you include marginal notes, you must do so consistently throughout the new regulations.

The key to success with this feature is to keep the note short. The marginal note should not be a summary of the section; it should merely state its subject matter. To see examples of the proper use of marginal notes, you can refer to federal statutes, where they have long been used, or to the example of plain language redrafting of the Explosives Regulations at the end of this section.

Marginal notes do not form part of the regulation itself. They are inserted for convenience of reference only (see section 14 of the Interpretation Act).

(D) Tables of Contents or Provisions

Tables of contents or provisions give readers an overview of the structure and content of the regulations. This overview helps them find the information they need when they begin reading the regulations. The longer the regulations, the more important it is to have this overview.

There are two standard formats for these tables. One is based on headings and, because of its generality, it is called a table of contents. The other is based on both headings and marginal notes. Because it is more detailed, specifying something about the contents of each provision, it is called a table of provisions. In very lengthy regulations, you should consider having both types of tables: a table of contents for the entire set of regulations and tables of provisions for each part or schedule.

Developing these tables will influence the choice and use of headings so that the table strikes a balance between detail and generality.

(E) Paragraphing

Paragraphing is a formatting technique that divides a sentence into blocks of text and allows the reader to quickly grasp the grammatical structure of a complex sentence. It also avoids ambiguity and can be used when a sentence contains two or more parallel elements.

For example,

This provision can be divided into three paragraphs.

Paragraphing this sentence highlights the main idea (the power of the Minister to issue a licence) and immediately indicates that the power depends on three conditions being met.

6th Test to see if you have Achieved your Purpose

See section 5 entitled "Test the Draft Regulation".

 

4.3 Choosing the Elements To Use

As stated at the beginning of this section, the techniques outlined in this section are optional. Your choice of which ones to use will depend on the nature of the regulations, their intended readers, and the time and resources available to you. Although some of these techniques are always effective, others may not work in all cases, particularly when you are preparing amendments to existing regulations. Consistency of language and format is an important principle when writing regulations. Inconsistency in wording can lead to interpretational problems because it suggests that different meanings are intended. Similarly, the addition of new formatting features, such as marginal notes, in some places but not others may create a confusing patchwork. Finally, usability testing may not be possible because of the limited time and resources available to conduct it. It will be a question of judgment whether usability testing is worthwhile, depending on the extent and impact of the amendments.

 

4.4 Example of Plain Language Redrafting

The following example shows the differences between the traditional way of writing rules and the "plain language" approach. The first text which attempts to address the requirements for the storage and handling of all types of fireworks pyrotechnics and ammunitions, is from the existing Explosives Regulations, C.R.C., c . 599. The second text is from a set of draft regulations that focuses solely on consumer fireworks.

In the second version, not only has the presentation been improved, but the ideas have been reorganized and set out in a more coherent, understandable way. The overall result is a regulation that is easier to read and understand.

Current Regulation

 

Re-drafted Regulation
 

	Location	Emplacement
Safe distance	21. A detached storage unit must be located at a safe distance from any site where the presence of explosives could pose a danger to persons or property.	21. L'unité de stockage isolée doit être située à une distance sûre de tout lieu où la présence d'explosifs pourrait présenter un danger pour les personnes ou les biens.	Distance sûre
	Division 3: Display	Section 3 : Exposition
	Maximum Quantity on Display	Quantité maximale de pièces exposées
1,000 kg	22. It is prohibited to display more than 1, 000 kg of consumer fireworks in a display area.	22. Il est interdit d'exposer plus de 1 000 kg de pièces pyrotechniques-consommateurs dans un lieu d'exposition.	1 000 kg
	75 kg Maximum if Not Sealed Packaging	Emballages non scellés - limite de 75 kg
In public area	23. It is prohibited to display, in the part of a display area to which the public has access, more than 75 kg of consumer fireworks that are not in sealed packaging.	23. Il est interdit d'exposer dans la partie du lieu d'exposition à laquelle le public a accès plus de 75 kg de pièces pyrotechniques-consommateurs qui ne sont pas dans des emballages scellés.	Endroit public
	Requirements for a Display Area	Exigences visant les lieux d'exposition
Requirements	24. A consumer fireworks display area must meet all of the following requirements:	24. Les lieux d'exposition des pièces pyrotechniques-consommateurs doivent satisfaire aux exigences suivantes :	Exigences
If attached	(a) if the display area is attached to a dwelling, storage unit or place that contains a storage unit, it must be separated from the dwelling or storage unit by a wall that	a) si les lieux d'exposition sont attenants à un local d'habitation, à une unité de stockage ou à un local contenant une unité de stockage, ils en sont séparés par un mur :	Si attenant
	(i) meets the standards in applicable building codes, and	(i) conforme aux normes des codes applicables en matière de construction,
	(ii) resists fire enough to allow all occupants to safely evacuate in the event of a fire;	(ii) ayant une résistance au feu suffisante pour permettre l'évacuation des occupants en toute sécurité en cas d'incendie;
Exits	(b) the display area must have at least two unobstructed exits that permit quick exit in an emergency; and	b) chaque lieu compte au moins deux issues non obstruées permettant l'évacuation rapide en cas d'urgence;	Issues
Secure	(c) the display area must be kept secure from unauthorized access when it is not open for business.	c) chaque lieu est protégé de façon à interdire l'accès non autorisé pendant les heures de fermeture.	Protection

 

 

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5. Test the Draft Regulation

 

5.1      Why Test?

An important step in the plain language drafting process is testing. Testing means asking a sample of the people who are likely to be working with the regulation, the regulation's "users", to provide you with feedback on it. However, if you are making only minor amendments to a regulation, it may not be worthwhile to test.

The feedback you get from testing can help you to correct problems with structure, wording and policy which you might not otherwise detect. Testing recognizes that policy experts, legal specialists and drafters are not the ultimate users of a regulation. In fact, their detailed knowledge of the issues and policies involved can prevent them from adequately assessing how clearly the regulation states its purpose and how easily users can work with it.

Testing is neither a technical review of the regulation nor a popularity contest on its policy objectives. The purpose of testing is to identify problems users may have in finding information in and understanding the message of the regulation, so that these problems can be corrected before the regulation is brought into force.

 

5.2    The Benefits of Testing

Usability testing has become an essential part of computer hardware and software development during the last several years. Companies in this highly competitive market recognize the value of finding out how well a user can work with a piece of equipment or software package before they put it on the market. They realize that the programmers and engineers who create the products are not the users and cannot tell them what they need to know about the product's usability. By testing beforehand, they avoid consumer complaints, product failure and a poor product image.

Similarly, testing a regulation with users and then making appropriate changes to correct the problems that they identify before the regulation comes into force can have many positive results. It can:

• reduce the time spent by government employees answering phone calls and questions from people who cannot understand the regulation's requirements;
• increase compliance with the regulation, because people are more likely to obey the law when they understand it;
• decrease the need to amend a regulation because of unintended consequences or overlooked problems; and
• improve the overall quality of the regulation.

 

5.3 When to Test

Testing should take place when the draft regulation is close to its final form. The project team should be confident that they have completed the policy development and initial writing stages and made all the technical corrections that they can make. They should review the sequence of section numbers, and check for such things as the consistent use of defined words and the logical flow of ideas.

However, there is no point in testing a draft regulation if there is no time or intention to make changes to it. Testing provides valuable insights into how users read and work with the draft, but it is unfair to the test participants, and to the project team, to gather test results when the timetable or administrative realities do not allow these insights to be used.

 

5.4    Who Should Take Part in a Test

In section 2.1, we discussed the need to consult with users at a preliminary stage, before drafting begins. By reviewing the categories of users identified at that early stage, you can select a representative sample of users who, until the test, have not been involved in any way in the consultation or preparations leading up to the draft regulation. You may also want to show copies of the draft to people who were involved in earlier discussions; while that might be very helpful as a continuation of the consultation process, it would not constitute testing.

Users of regulations are likely to include people with and without legal training. Your test participants should be from both groups.

 

5.5    What to Test

Testing provides the opportunity to check with users on a variety of matters. Since you cannot test for everything, you need to decide what information is most important to gather. You can test, for instance, whether users can understand certain key sections of the regulation. Or, you may wish to select areas with the greatest impact on health and safety. You can test the users' ability to read the regulation and then to do what it requires. You can test whether they are able to use the table of contents efficiently to find the information that they need. You can also use the testing environment to find out which of two wording options or structures best meets the users' needs.

 

5.6    How to Test

The type of test you choose will depend on a variety of factors, including: (1) the information you hope to gain from testing; (2) the time available for testing; (3) the resources available; (4) the nature of the regulation; (5) the length of the regulation; and (6) the characteristics of the users.

If your goal is to find out how well users understand the regulation, you could set up a read-aloud or think-aloud test. In a read-aloud test, a participant reads a sentence of the regulation aloud and then explains its meaning in his or her own words. Problems with comprehension become evident, especially when the same problems recur among participants. In a think-aloud test, a participant is asked to read through the regulation aloud and to voice his or her thoughts about it along the way. The participant's comments, for example, "didn't I just read something about that?", "I wonder what that means?", provide insights into difficulties users have understanding the regulation.

Read-aloud and think-aloud tests are useful for identifying problems with wording and structure. Usability tests clarify how efficiently and effectively users can find information and correctly interpret it. For a usability test, participants are usually asked to answer scenario questions which are based on the types of situations that they are likely to encounter. Testers watch participants work with the regulation during the test and keep track of, for instance, how many times the participants re-read a section, how often they refer to the table of contents, and how frustrated they appear to get. In some test situations, testers may sit down with participants one by one and ask them to talk about what they are thinking and doing as they try to answer the questions. In other situations, participants may be asked to note when they began working on a question and when they finished it and to write down their comments.

Usability tests provide information on how well participants are able to find the relevant sections in the regulations and how well they understand the provisions. For example, when participants find the right section but give the wrong answer to a scenario question, it suggests a problem with the regulation's wording. When they cannot find the right section, it can suggest a problem with the structure, the table of contents, the headings or the marginal notes.

During all these tests, testers make an audio and sometimes a video recording. The tapes are played back later to review participant comments and ensure that valuable information is not lost. For instance, a problem which may have seemed insignificant with the first participant may afterwards appear as part of a pattern.

Participants may also be asked to complete a questionnaire on the regulation as part of the test. They might be asked if they thought the regulation was easy to understand, if the table of contents was easy to use, if it was easy to find necessary information and so forth.

All the information collected during testing is analyzed to identify ways in which the regulation could be written more clearly and be better organized for users' needs.

 

5.7 The Cost of Testing

Testing does not have to involve hundreds of participants or fancy lab equipment: testing with five to eight participants is often sufficient to provide significant information about one language version of a draft regulation. Experienced testers can assist in designing the test protocols and conducting the test. Even the simplest test process can provide invaluable results, at a low cost. The key is to think about what you want to find out and then to listen carefully and with an open mind to what the test participants say.

 

 

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6. Revise The Draft Regulation

Usability testing will identify changes you wish to make to the wording, policy concepts, organization or presentation style. Revisions can take time, depending on the test results received. Sometimes there are policy or legal reasons that prevent you from changing the regulations to respond to certain comments.

When all of the team members are satisfied with the final draft regulation, the drafters from the Regulations Section will "blue-stamp" the document and give it to the counsel from your Department Legal Services Unit. The blue stamp indicates that the document has been reviewed in accordance with the Statutory Instruments Act and that it is ready for the other steps in the regulatory process. Any necessary changes should also be made to the RIAS to be sure it reflects the final version of the regulation.

 

 

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7. The Regulatory Process

The steps to follow so that the regulation is approved and in force will depend on who must make or approve the regulation. The three possibilities are:

1. the Governor in Council makes the regulation,
2. another entity (such as a minister, agency or tribunal) makes the regulation, or
3. another entity makes the regulation with the approval of the Governor in Council.

Here is a list of the basic steps of the regulatory process, all of which are described in more detail below (see Diagram 2):

1. pre-publication in the Canada Gazette, Part I
2. ministerial recommendation (in all cases)
3. Treasury Board recommendation (when required)
4. regulation-making entity makes the regulation
5. approval by Governor in Council (when required)
6. registration, Clerk of the Privy Council
7. publication in the Canada Gazette, Part II

 

 

Diagramme 2 - Le processus réglementaire

 

 

7.1 Pre-publication in the Canada Gazette, Part I

There may be either a statutory requirement for pre-publication or a Treasury Board policy that requires it. The drafters on the team can identify the category into which a regulation falls. You may request an exemption from the Special Committee of Council if there is no statutory requirement to pre-publish. Exemptions may be given for a number of reasons, including where sufficient exposure has been achieved through other means (e.g. newsletter or Internet) and the costs of publication in the Canada Gazette outweigh its benefits.

If the Governor in Council is to make the regulation, it must be forwarded via the Assistant Clerk of the Privy Council to the Special Committee for approval for pre-publication.

If another entity is to make the regulation, alone or with the approval of the Governor in Council, the regulation can go directly to the Canada Gazette for pre-publication.

 

7.2 Ministerial Recommendation

All orders of the Governor in Council must be recommended by the "sponsoring minister". In other words, the minister whose department is responsible for proposing the regulation writes to the Governor in Council, recommending that the regulation be officially "made" or approved, as the case may be. If the minister is not available, the acting minister can usually fulfil this role.

Once the ministerial recommendation is made, the regulation is sent to the Special Committee and then to the Governor in Council, via the Assistant Clerk of the Privy Council.

A ministerial recommendation is not sought if the Governor in Council has no role in the making of the regulation.

 

7.3 Treasury Board Recommendation

Whenever a regulation has financial implications, such as fees for the use of services or facilities or for the enjoyment of rights or privileges, a recommendation of the Treasury Board is required.

 

7.4 Regulation-making Entity Makes the Regulation

The actual making or signing of a regulation by the regulation-making authority is essential to its validity. A regulation that has not been made by the proper regulation-making entity has no legal effect.

For this reason, there must be an official document certifying that the regulation has been made. The name of this document varies according to whether the authority making the regulation is the Governor in Council, a minister, an agency or another entity. For example, when the Governor in Council or a minister makes a regulation, the official document is called an order. When the regulation-making authority is some other entity, the form of the making document may depend on the practice of the entity or may be described in the Act that created the entity. In all cases, you can contact the legislative drafters on the team for assistance in drafting this document.

 

7.5 Registration, Clerk of the Privy Council

A regulation must be registered within the seven days after its making. To register a regulation, send it to the Clerk of the Privy Council, who will record the name of the regulation, the name of the regulation-making entity, the authority under which it was made, the date on which it was made and the date of registration. The regulation will be assigned an "SOR number" at that time, the acronym "SOR" (for Statutory Orders and Regulations) followed by a number which distinguishes that regulation from others.

Registration is crucial because the date of registration is often the date on which a regulation comes into force.

Some (a very few) regulations are exempt from registration. The drafters on the team can tell you whether your regulation falls into an exempt category.

 

7.6 Publication in the Canada Gazette, Part II

A regulation must be published in the Canada Gazette, Part II, within 23 days after the date of its registration. The Assistant Clerk of the Privy Council will coordinate the publication after it has been registered.

Some regulations are exempt from publication. The drafters on the team can tell you whether your regulation is exempt.

A regulation cannot be ruled invalid just because it has not been published in the Canada Gazette, Part II. Conversely, it is not likely to be enforced, because someone cannot be convicted of contravening a regulation that had not been published by the time of the alleged offence unless reasonable steps were taken to inform potentially affected persons of the substance of the regulation.

 

 

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8. Examination by Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations

The Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations is responsible for monitoring the use of regulatory powers on behalf of Parliament. The Committee reviews regulations after they have been made, checking to ensure that they meet 13 criteria. These criteria include ensuring the regulations are authorized by the enabling statute, do not conflict with the Charter, are not retroactive unless express authority exists, and are not deficient in terms of drafting. When the Committee finds a problem with a particular regulation, it usually recommends a solution to the regulation-making entity. If the regulation-making entity does not agree with or act on the recommendations of the Committee, the Committee can present a report to the House of Commons that, if adopted, will lead to the repeal of the regulation.

 

 

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9. Conclusion

This Guide tries to give regulators and drafters the basic tools and references they will need to proceed through the steps of addressing a problem by way of regulations. The idea for this Guide came out of the recognition that there is a sometimes bewildering wealth of information on some aspects of government regulatory response and very little information on the newer parts of the process that involve plain language.

Preparing regulations is a complex matter that can consume a significant amount of time and resources. Going from point A, problem identification, to point B, problem resolution, can be a long journey, with many challenges along the way. It usually involves making many decisions and taking into account the interests and input of many people and divergent interests. The formal aspects of the regulatory process itself can be daunting. For these reasons, it is important to be well-prepared heading into the process and to do all you can to ensure a successful outcome. The overview of the process provided in this Guide should help participants plan their approach on an informed basis.

Legislative drafting is a very traditional area of law. Out of tradition comes consistency, which is an extremely important factor in interpreting and applying the law. For this reason, the changes recommended in this document have been considered carefully, in light of their potential impact on the larger body of Canadian law, as any other proposed changes must be. The federal government is only in the initial stages of using plain language techniques, but has already recognized how beneficial they can be.

The emphasis on consultation with the users and stakeholders is not new, but it underlines the importance of communicating in a way that the users can understand. Consultation provides information on the current use and understanding of the regulations. Testing the regulations before they are finalized, to find out if the users and stakeholders can actually read, understand and use the regulations, is a very valuable tool. In addition to getting these groups' reactions from the outset, the consultations and usability testing make the user group more aware of the regulations that they should be following and, in so doing, perform a "marketing" role. They may also increase commitment to the regulations, since the users will have been involved in the entire process.

Although the short-term cost of developing plain language regulations may be greater than the cost of developing other regulations (because of consultations and usability testing), there are many long-term benefits and savings:

• √  There is less need to develop secondary documents to explain the regulations.
• √  Since the regulations are of better quality, they will not need to be revised as frequently.
• √  Less time will be spent answering readers' questions.
• √  The consultations allow the drafters to understand the context of the regulations better, allowing for more informed drafting.
• √  Since the user group is involved in the development of the document, the regulations are of better quality and elicit a higher degree of commitment.
• √  Usability testing ensures that individuals understand the document they must comply with.

Teamwork is the cornerstone of the whole process. The expertise and enthusiasm of the team members is critical to creating a regulatory tool that is efficient, realistic and well-adapted to the context in which it will be applied

 

 

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List of References:

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RIAS?